viernes, 31 de agosto de 2007

REGIONES Y CONSTITUCIÓN NACIONAL*
por Néstor Osvaldo Losa

Uno de los objetivos que se tuvieron en miras al reformarse la Constitución Nacional en 1994, fue reforzar el federalismo que en opinión de los convencionales y anteriormente de la doctrina proveniente del derecho público, se encontraba en crisis negativa o decaía supuestamente por la evolución de los hechos sin que el derecho aportara elemento alguno para restaurarlo.

Como forma organizativa de Estado el mecanismo federal no consolidaba las autonomías estaduales, los presupuestos fácticos del origen de la federación necesitaban una actualización y la descentralización de la dualidad Estado-Provincias ameritaba la búsqueda de otros resortes gubernativos. Así, se establecen otras formas de gobierno complementarias a la tradición señalada y si bien en la doctrina mayoritaria los municipios constituían un gobierno autónomo, tal tipificación no estaba explícita en la Constitución Federal. Entonces se plasma en el art. 123 -CN- la proclamada autonomía en lo político, institucional, económico, financiero y administrativo para todas las municipalidades del país aún cuando cada gobierno de provincia pueda fijar los alcances de la misma.

También por imperio del art. 129-CN- se establece la autonomía para la ciudad de Buenos Aires que operaba como municipio por imperio de ley nacional (la vigente era la 19.987 LOM, sin perjuicio de otras anteriores a esta). Esta figura a la que se dota de capacidad de legislación y jurisdicción, constituye también, otro nivel gubernativo que difiere de la clásica provincia y de los municipios tradicionales y preexistentes a la propia constitución de 1853.
Entonces estamos en presencia de 4 niveles de gobierno dentro del escenario federal argentino.

REGIONES
Sin embargo, además de otras normas constitucionales que pretenden aumentar el federalismo real, se promueve expresamente la figura de la “región” como mecanismo de cooperación entre provincias que puede nacer de la voluntad de éstas en lo referido al desarrollo económico y social, como expresa el art. 124 de la Constitución Nacional que, a su vez se complementa con el art. 125 del mismo cuerpo legal. Esta conformación de regiones con propósitos acotados a lo ya indicado, es voluntaria y puede nacer únicamente de la decisión de cada provincia en consenso con otra u otras. No puede provenir de iniciativa nacional y menos de directivas federales. Es facultativa la integración y del consenso interestadual nacerán las pautas específicas con las que desarrollarán sus políticas públicas comunes a partir de la celebración del acuerdo asociativo que las crea en cada caso concreto.
Unidas por ese acuerdo, no obstante perdura totalmente la autonomía singular de cada Estado local, pero cada región no importa un nuevo nivel de gobierno. En nuestro país las regiones no revisten carácter político como ocurre en Italia o en otros territorio nacionales que se dividen política e institucionalmente en “regiones” con potestades amplias de gobernabilidad y poderes emanados del pueblo. La región en la Argentina proviene de acuerdo de cúpulas -autoridades constituidas- y no de las bases sociales (habitantes-ciudadanos). Por tal razón, la provincia de Buenos Aires y la ciudad autónoma, no integran hoy ninguna región. Podrán hacerlo en el futuro o no, de allí lo facultativo del caso. Si se instalara la cultura regional como elemento apto para promover políticas públicas coordinadas, esta figura tendría un valor relevante en las economías de nuestro espacio territorial con alcances internacionales que favorecerían los ingresos públicos y mejorarían la calidad de vida. La visión promovida en este sentido en la Convención reformadora de 1994, fue idónea, tuvo intenciones positivas y es de esperar que en los hechos futuros obtenga los resultados que se esperaban.

En la actualidad existen las siguientes regiones conformadas de acuerdo a las pautas que devienen de la constitución nacional: Patagonia, NOA-nor oeste argentino-, NEA-nor este argentino-, Gran Cuyo y Centro que fue la última constituida (Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos).

Nuestra ley suprema les concede la atribución lógica de designar las autoridades necesarias para el cumplimiento de su cometido y les autoriza a celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación; todo ello con conocimiento del Congreso. Es decir, que una vez celebrado el convenio internacional, el Congreso tomará conocimiento y, a mi juicio, podrá oponerse a esa celebración o a la validez del referido tratado, si fundara que se afectan todos o algunos de los elementos condicionantes que expresa el art. 124. Alguna corriente doctrinaria ha sostenido que el Tratado a suscribirse debe pasar antes por el Congreso y no después de suscripto. De la letra de la norma en análisis no parece esta última la tesis apropiada. En última instancia, siempre será la Justicia la que aprecie y resuelva posibles extralimitaciones en el obrar de las regiones.

El art. 124 se completa con el otorgamiento a la Ciudad de Buenos Aires de la atribución de que por las reglas locales que dicte pueden admitir que se integre en región con otra u otras provincias. Esta actitud está reglada en el Estatuto porteño de 1996. Por último la parte final del 124 alterando lo que la reforma de 1949 había instruido en su texto, expresa: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.” La reforma de 1949 se lo otorgaba al Estado Nacional.

El art. 125 les concede a las provincias la atribución de celebrar tratados parciales en temas puntuales como los referidos a la administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, etc. También incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires, les permite conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales y promover el progreso económico y el desarrollo humano, entre otras facultades. Estas consideraciones de carácter general y declamatorias, a nuestro juicio, no eran indispensables para incluirlas en el texto. Tanto las provincias como los municipios están calificados como personas de carácter público -existencia necesaria- por el art. 33 del Código Civil y, como tales, es obvio que tienen potestades jurídicas y políticas innegables que hacen a su existencia y a su esencia. Otro art. 33, pero en este caso de la Constitución Nacional que se refiere a los derechos no enumerados, concede facultades por vía indirecta y va de suyo, que les confiere otros derechos que hagan a la gobernabilidad y al dinámico desarrollo en todas sus gamas. La filosofía de asociarse con fines útiles a la que alude explícitamente el artículo 14 de la constitución argentina, debe entenderse de manera amplia: personas físicas y jurídicas.

En líneas generales podemos afirmar lamentablemente, que no se ha aportado demasiado por parte de las regiones integradas, que sólo algunas operan asociativamente y no promueven más desarrollo, al menos en lo público y notorio. Tal vez, las denominadas “micro-regiones” que conforman los municipios, nos demuestren lo útil se su constitución con base en la solidaridad y la cooperación activa y recíproca. De hecho existen en número interesante en varias municipalidades del interior y hasta la del norte del gran Buenos Aires. El asociacionismo municipal tiene relevancia indiscutida en los países de Europa y se lo fomenta también en el constitucionalismo provincial argentino.

Hemos transitado en lo doctrinal por este rumbo de integración local y, con mayor énfasis lo ha desarrollado Enrique Marchiaro, jurista de Santa Fe que profundizó esta temática en su obra “Derecho Municipal: Nuevas relaciones intermunicipales” que prologó Germán Bidart Campos (Editorial Ediar, 2000. En particular se recomienda el capítulo V ”La microregión o región municipal”). No faltan autores que consideran que en una eventual reforma constitucional, debería ameritarse la mutación de las clásicas provincias por regiones como nivel gubernativo. Esta tendencia es minoritaria pero supone en su evolución y en su tesis que el federalismo se reforzaría. Por ahora no compartimos tal postura y creemos que la historia y la tradición argentina se opondrían a tal consideración.

*Este resumen complementa la clase del día 22 de agosto de 2007 que a su vez se complementa con la bibliografía que incluye el programa de la asignatura a que se refiere este blog. Ver además: LOSA, Néstor O. “Derecho Municipal, Público Provincial y Contravencional”, Ediciones Jurídicas Cuyo, 2da. Edición, 2006 capítulos I, II y III. Gelli, María A. Constitución de la Nación Argentina, Edit. La Ley. Comentarios a los arts. 124 y 125 CN.- Cayuso, Susana G.””Constitución de la Nación Argentina- claves para el estudio de la norma fundamental-“ EDIT. La Le. Págs. 405 y ss.